定密时没有确定保密期限的,自行解密制度自然无从执行。《国家秘密定密管理暂行规定》第二十四条第四款规定,凡未标明保密期限或者解密条件,且未作书面通知的国家秘密事项,其保密期限按照绝密级事项三十年、机密级事项二十年、秘密级事项十年执行。据此,有观点认为,没有确定保密期限的国家秘密,其法定最长期限届满的也可以自行解密。本文认为,保密法第十五条的规定,是对机关、单位在最长期限内确定保密期限的要求,而不是规定一项国家秘密达到最长年限后应当自行解密。暂行规定的内容,按照法不溯及既往的原则,应该只适用于规定颁布之后,对于规定颁布实施前的文件,特别是形成年代久远的历史性文件,不能简单地按照最长期限处理,而应当进行严格的解密审核,结合实际情况加以研究判断。建国以来,绝大多数国家秘密事项都是只标密级不标保密期限,其中很多历史性文件的形成有着非常深远的政治考量,至今对国家安全和利益还具有深远影响。如果一律按照最长保密期限执行,相信绝大多数已经自行解密。这既与档案管理的要求和实际做法不相符合,也违背了保障国家安全和利益的法律精神。
自行解密的程序
《国家秘密定密管理暂行规定》第三十四条规定,除自行解密的外,国家秘密解除应当按照国家秘密确定程序进行并作出书面记录。第三十五条规定,除自行解密和正式公布的外,机关、单位解除国家秘密,应当书面通知知悉范围内的机关、单位或者人员。据此,有观点认为,自行解密不需履行任何程序,一切顺其自然即可。本文认为,关于自行解密的程序,还应注意以下两点。
第一,暂行规定关于自行解密免于履行相关程序的规定,是以机关、单位应当每年对所确定的国家秘密进行审核为前提的。前文已经阐明,解密审核是所有解密行为都必须经过的一个环节。暂行规定第三十一条也明确要求,机关、单位应当每年对所确定的国家秘密进行审核,符合条件的及时解密。因此,国家秘密自产生到自行解除,并非什么程序都不履行,而是必须经过定期解密审核程序并作出书面记录。对于已经履行完定期解密审核程序,可以按期自行解密的国家秘密事项,在自行解密之前不必再履行解密手续。
第二,对于没有标明保密期限的国家秘密事项,若要按照最长保密期限自行解密,必须作出书面通知。对于超过法定最长保密期限的国家秘密事项,不予通知就自行解密的做法,实际上是把解密审核(尽管可能只是进行简单数字运算的形式审核)的义务转移给了知悉范围内的机关、单位或者人员,增加了后者的保密管理责任。知悉范围内的机关、单位或者人员需要对其所知悉并保管的国家秘密进行不定期查看,判断其最长保密期限是否已届满,是否可以不再作为国家秘密事项保管。现阶段,机关、单位保密工作力量十分缺乏,在对自身定密事项都较少进行解密审核的情况下,对所保管的国家秘密事项进行定期查看更是不可能完成的任务。而且,在没有接到正式解密的通知前,为谨慎起见,无论到期与否,机关、单位会更倾向于将标有国家秘密标志的文件资料作为国家秘密保管。这势必直接导致机关、单位长期、大量保管“过期”的国家秘密,承担不必要的管理责任。国家秘密从确定到变更、解除,应当有始有终,在程序上构成完整的链条。没有标明保密期限的国家秘密事项,经审核可以按照法定最长保密期限自行解密的,机关、单位应当书面通知知悉范围内的机关、单位或者个人,做到既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用。